★★★★★ 制度可以收紧，但矛盾不会凭空消失。
只是能否真的画上句号，恐怕要另说。 信访制度在市场经济下的新起点，要从1996年1月1日施行的《中华人民共和国信访条例》算起。其第十条规定：“信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出。”这份被称作“适应了建立社会主义市场经济体制和信访形势发展需要”的新条例，本意是要搭起“逐级上访”的理想秩序，但这条规定在现实面前显得苍白无力——1996年出台这部条例的背景正是大批群众径直进京或涌向省城“无序上访”。文件出台后，不少群众自行解读为：越级上访，合情又合理。这项规定并未真正落地。 《信访条例》在2005年迎来修订，同年5月1日起施行。新《条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。”字面上看变化不大。 规定的背后，是关于越级上访的争议越来越大。自行解读的群众当然认为越级上访是没问题的，而新华网也在同年6月2日刊发《越级上访越过的是什么》（文章链接：https://news.sina.com.cn/o/2006-06-02/13579101876s.shtml），将第十六条解读为“允许越级上访”，甚至声援道——“向哪一级反映，应当说是公民的权利”，“越级上访应该说是一条合理、合法的渠道”。新华网的声音，应该说是反映了社会上很大部分群体对“越级上访”的认识：“越级上访”作为事实上一直存在的一项权利，作为《信访条例》“应当”项的补充，有其存在的合理性。相反，如果严格禁止，是对群众一项“合理、合法”的权利的损害。
可与社会上的积极态度相反，越级上访在国家部门那里从来不是受欢迎的。时任国家信访局副局长卫金木在当年4月28日接受央视采访时就表示，新《条例》要“明确地方各级政府在处理跨地区和越级信访时的主导作用”——话里话外，越级上访仍是一件需要被“处理”的现实麻烦。 这种官民解读截然相反的戏码，地方上也演过一回。2006年5月，江苏省人大常委会审议《江苏省信访条例（草案修改稿）》，其第十九条同样写着“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”。这行字又被许多人读成“取消了对越级上访的限制”，同年5月30日的《现代快报》干脆以《江苏将允许越级上访》为题报道此事。舆论沸腾之下，江苏省人大常委会法工委不得不出面澄清：这一条根本谈不上“越级上访不再受限”，新条例“既没有限制公民权利，也没有扩大”。
社会对越级上访的认同情绪，很多人是心知肚明的——时任江苏省人大常委会立法咨询委员会委员、南京师范大学法学院教授李建明接受采访时就说了一句大实话：“老百姓越级上访也有特殊原因，不然他们怎么会舍近求远呢？” 是啊，舍近求远，图的是什么？图的就是家门口讨不到的公道。 文件归文件，越级上访的影子却从未消失。本世纪初，国家信访局西南角、南站幸福路一带，渐渐聚起一个来自天南海北访民的“上访村”，周遭还长出一条五脏俱全的“上访经济”产业链——代写诉状、兜售领导人联系方式、提供食宿，应有尽有。2007年社科院人员进驻“上访村”的调查显示，2005年新《条例》施行后，信访形势依旧严峻：平日里“上访村”大约盘踞两千访民，一到“两会”或国家重大政治活动前后，人数便涨至万人。其中相当一批人，人生大半时光都耗在了上访路上，却死死相信中央能解决自己的问题。他们进京，为的就是引起中央机关的重视，至少盼着能拿到一纸领导批文。这些访民聚在一起，彼此打气，甚至互相传递些不实消息，硬是在国家信访局眼皮底下，汇成一股上访的洪峰。 而2005年施行的信访排名制度，成为打击“越级上访”的另一项重要的制度安排。 在此制度下，地方“非正常上访”人次被纳入排名，成了县级及以下官员的政绩硬指标——哪个地方“非正常上访”的人多，哪里的官员就要挨板子。如果说以前的越级上访，是把地方矛盾抛给上级去办，那么信访排名制度，就是上级反过来拿越级上访的后果敲打地方。制度本意或许是督促地方把诉求办妥，可一旦压上“政绩考核”，地方官员面对各路上访人便如临大敌、又怕又恨，甚至不惜一切代价阻挠、报复。各种因“截访”而生的恶性事件，由此层出不穷。这套已经“变形”的制度，到2013年虽被叫停，却没能扭转地方对越级上访的敌意，更没能叫停形形色色的“截访”行为。 到2014年4月，国家信访局公布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，第四条专门强调：上级机关对“跨越本级和上一级机关提出的信访事项”不应予受理，转而要求落实地方责任、引导民众逐级走访。这份文件，一度被称作最大的“截访”。 媒体的声音也发生了变化。《中国青年报》2014年4月30日刊发《信访不应该为司法兜底》，援引信访制度研究者于姓学者组织的调查结论——“通过信访解决问题的比例只有千分之二”，文章直言“信访制度本身并不是一种有足够效率的制度”，“‘越级上访’未必能够真正实现公平正义的权利救济”。 于姓学者的话也许不错，但近乎废话。大量群众之所以信访，本就因为其它渠道实现不了“真正实现公平正义的权利救济”。 还是2014年，中央政法委出台《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》，把“缠访缠诉”写进了中央政法文件。2022年新修订的《信访工作条例》规定，公安机关可对“滋事扰序、缠访闹访情节严重”的信访人采取必要措施。地方上的花样更多：2015年，陕西省安康市旬阳县索性把“缠访者”写进县志，以“警示后人”；有的地方，则把越级上访被依法处理当作典型案例四处宣讲。 走到这一步，各种“非正常”上访已被国家部门和媒体双双“拉黑”。但矛盾始终存在：严格逐级走信访秩序，可能让一些人的正义永远不能到场；可一旦放松越级上访，又怕生出更多的不稳定。两头为难。 围绕越级上访形成的“官冷民热”，说到底，是官与民对这件事的理解压根不在一个频道上。对部分上访维权的群众而言，越级上访就像公交车里的求生锤——紧急时刻，宁可砸碎车窗也要换一线生机，在他们面前，所谓“程序正义”又值几何？ 何况，越级上访这件事，还压着一份特殊的政治分量。它寄托着千百年来底层百姓“当官要为民做主”的素朴心愿。古时候，一些封建帝王为缓一时之急、装点门面，会在官府之外设一面登闻鼓，规定凡有百姓击鼓申冤，即升堂问案。当然，放在处处不公的封建世道里，靠击鼓鸣冤换来的那点正义，比起剥削压迫源源不断造出的不公，根本不值一提；可这并不妨碍登闻鼓成为一个象征——象征百姓对公平正义的渴求。
信访本身就是社会矛盾交织的外化，而与90年代当代信访制度一同到来的，是国企改制、城市化、市场化这些“大事件”——每一件，都足以改写千万人的命运。群众反映的问题相当集中，绝大多数就是当时社会的热点：企业改制、城镇拆迁、土地征用、农村惠农资金发放中损害群众利益，对法院判决不服等等。在时代的洪流下，宏大的“理”与落在个人头上的“不合理”发生了巨大的矛盾，很多事情不仅一时难解，甚至根本无解。 这些矛盾，事实上已然超出了信访工作原本的定位。 回顾历史，我国设立信访制度的初衷，是要解决人民内部矛盾。而矛盾的处置，无非转移、掩盖、激化、解决几条路。建国初对信访工作的表述其实已说得很透：信访从来不是为了充“青天大老爷”，搞得好像群众有求于国家。恰恰相反，一个时期的信访工作，几乎就是那个时期社会矛盾的镜子，对政府而言，是“送上门的群众工作”，有什么理由往外推？50年代起，国务院秘书厅总结各地信访工作经验，提出汇集信访信息的“三服务”：为群众服务、为领导服务、为中心工作服务。 为群众服务，好懂，就是认真办诉求、满足合理要求；为领导服务，就是收集民情、为决策提供参考；为中心工作服务，则是从来信来访里把握工作重心——事实证明，群众来信来访的内容，绝大多数是就某一具体问题提意见、提要求，可汇总起来，便与一个时期的中心工作紧密相连。所以，办好来信来访，既能为群众解决具体问题，又能推动一个时期的中心工作。说到底，就是让信访发挥“晴雨表”的作用，忠实反映各项工作里的问题，为正确处理人民内部矛盾提供可靠前提。 同时，就如何处理来信来访，国务院秘书厅又提出贯彻“三个观点”：群众观点、政策观点与阶级观点。群众观点，就是维护群众利益；政策观点，就是分析涉及政策的种种问题，找出普遍性、政策性的毛病，最终从政策上解决；阶级观点，则是用阶级分析的办法看待来信来访，始终站在无产阶级和广大群众利益一边。一句话，维护群众合法权益，推动国家政策与无产阶级利益贴合。
90年代后，信访工作的初衷与市场化改革的进程发生了激烈的碰撞。在现实中的表现，就是制度一步步收紧。信访新规出台，信访局门前那条越级排起的长队，可能会变短很多。可长队变短，是不是就意味着一切正按规定进行？这答案，怕是要交给漫漫时间去检验。 制度可以收紧，但矛盾不会凭空消失。 |
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