村主任的权力那么大，为什么选举却那么松？

村主任的权力那么大，为什么选举却那么松?

——论用国家公务员考试的标准来重构基层选举

——基于临沂市毛庄村换届选举的观察与思考

临沂 毛庄村民

　　摘要：基层群众自治制度是我国基本政治制度之一，村委会(村长)的选举是数亿农民行使民主权利的核心载体。然而，实践中村委会选举的严肃性远低于选拔普通科员的公务员考试，呈现出“权责倒挂”的悖论。本文以2026年5月山东省临沂市毛庄村村委会换届选举为案例，通过将村委会主任与公务员科员进行“权力—责任—程序”对比分析，论证参照国家公务员考试标准规范基层选举的必要性，并从程序刚性化、资格标准化、审计前置化、误工费法定化、就职宣誓制度化、刑事责任法定化等维度提出制度重构建议。

　　关键词：村民委员会选举;权责倒挂;国家公务员考试;程序正义;离任审计;就职宣誓

　　一、引言：一个值得深思的“毛庄村之问”

　　山东省临沂市兰山区毛庄村位于兰山区兰山街道工业大道与聚才路交汇处，现有村民1400人，有选举权的1021人。2026年5月12日，临沂市毛庄村举行了第十四届村民委员会换届选举。笔者作为本村村民，全程参与了此次选举的现场投票与后续监督，亲眼见证了这场本应体现基层民主的选举，如何因一系列程序违规和操作失范，引发村民的强烈质疑。

　　选举委员会的产生，未经过法定的村民会议或村民小组推选程序，而是由村支部书记私下指定。委托投票的办理，被刻意安排在“五一”法定假期(5月4日至6日)，外出务工人员实际上无法到场办理。唱票计票环节，选举现场设置了围栏，并在围栏外10米设置警戒线，将选民隔离在无法监督计票的距离之外。笔者与在场村民拿出手机想拍照留证，却被工作人员迅速制止并匆忙收走选票。最终宣布的“村书记600多票”结果，在没有公开核对的情况下生效。更令人费解的是，选举前，兰山街道未依法对上一任村干部进行离任经济责任审计，村民在投票前对集体资产的真实状况一无所知。村民得知有多笔土地承包费没有收取，还有127.5亩土地被其他单位占用。

　　选举结果公布后，笔者与其他村民于5月13日向兰山区换届信访接待处提出书面举报，明确要求：公开重新计票，核实选票真伪与票数;公布上一任村干部的离任经济责任审计结果。其中信访的有两名候选人，一人大约400票，一人约200票，也代表了民义。兰山区换届信访接待处随后口头指令兰山街道“去执行”。然而，从5月12日至24日，兰山街道迟迟没有任何实质性行动，反而劝举报人撤回举报。

　　法律规定了举报权，却没有规定处理时限和问责机制，村民的合法诉求在行政系统内空转。毛庄村的案例并非孤例，它折射出当前基层选举中一个值得深究的制度性矛盾：为什么一个决定数千村民命运、管理上千亩土地和上亿元集体资产的岗位，其选拔程序的严肃性，远不如招录一个普通科员的公务员考试?为什么不能参照国家公务员考试的标准来规范基层选举?

　　习近平总书记先后在2016年和2026年哲学社会科学工作座谈会上发表重要讲话，强调哲学社会科学要“回答人民之问、回答时代之问”，坚持为人民做学问的学术导向，建构中国自主的知识体系。毛庄村的选举都合法，为何村民不满意?本文试图以毛庄村为切口，剖析基层选举中“权责倒挂”的深层逻辑，论证参照国家公务员考试标准来规范基层选举的必要性与可行性。

　　二、毛庄村选举中的程序违规与监督失灵

　　(一)选举委员会产生程序失范

　　根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十五条，村民选举委员会成员应由村民会议、村民代表会议或各村民小组会议推选产生。《山东省村民委员会选举办法》第八条进一步明确，候选人不得担任选举委员会成员。毛庄村的情况却是：选举委员会由村支部书记(同时也是村主任候选人)指定产生。这种“候选人操控选举规则”的做法，从根本上动摇了选举的公正性基础。反观国家公务员考试，命题人、阅卷人、面试官均与考生完全隔离，绝无“考生自己命题”的可能。

　　(二)委托投票的制度性困境

　　《山东省村民委员会选举办法》第二十一条规定，委托投票须在选举日五日前办理书面委托。毛庄村将办理时间集中安排在5月4日至6日——这正是五一劳动节的法定假期。五一假期正是出行高峰，在外务工的村民几乎没有人能回到现场办理。这样的安排，实际上是把大量流动人口的选举权挡在了门外，就是变相地剥夺了很多人的选举权。而剥夺选举权，在法律上属于违宪行为，违宪却不承担任何法律责任——这恰恰暴露了制度的漏洞。笔者在现场发现，部分委托书是否经过本人真实授权、受托人是否符合“近亲属”的法定要求，均无法核实。委托权还分第一轮和第二轮，第一轮多人选举五人，不允许委托;第二轮五人选举三人允许委托。不允许村民办理委托之后，如果是选举村书记的，过了时间还可以继续办理委托。国家公务员考试的报名系统全网统一开放，考生在规定时间内可随时随地完成报名，两者对参与者便利性的保障，差距悬殊。还有应该先发选民证，再办理委托，毛庄村是5月3日下通知，5月4日--6日办理委托，而发选民证是在5月9日。

　　(三)计票环节的监督真空与选票作弊嫌疑

　　法律规定公开唱票、计票，当场公布结果。毛庄村的做法却是：唱票人和计票人由候选人自行安排(书记姐夫、书记外甥均负责一个小组的计票，违反回避原则，其他候选人的支持者却不能参与计票);在计票区外3米设置围栏，并在围栏外划出10米警戒线;唱票村民根本听不到，计票村民根本看不到。笔者与村民试图拍照监督，被工作人员迅速制止并匆忙收走选票。以前是在群众监督下公开打开票箱，把选票拿出来，最后再公开把票封存起来，盖上公章，收藏起来，一般保留五年。本次选举，没有见到公开开票箱，也没有见到公开封存选票。

　　村民委员会组织法第八条规定：村委会成员中应当有妇女成员。在计票中如果选举书记的票没有妇女，可能统计为合格票，如果是选举另外候选人的，会以没有妇女名字而作为废票。国家规定应改设立流动票箱，为不方便来活动现场的人提供便利，但是毛庄村本次选举没有设立流动票箱。以前曾经设立过。有村民父亲卧床不起，不能来办理委托书，也不能来现场参加投票，选举权就这样被剥夺了。设立流动票箱是否应该有国家统一标准?

　　对于计票处十米外的警戒线，兰山区育才派出所所长当时就在现场，亲眼看着这条警戒线，却未加制止;兰山街道办事处及上级在现场指挥选举的工作人员更是明确警告：这条线不能动，如果动了就是破坏选举，可能被拘留。而事后了解，周边其他街道乡镇的选举现场均未设置此类警戒线。这说明，该警戒线并非维持选举秩序的必要措施，而是专门针对毛庄村选民监督权的特殊限制。法律规定了“公开计票”，却没有规定“如何公开”的技术标准，这给操纵者留下了空间——他们可以通过物理隔离把“公开”变成“不公开”，甚至可以调动警力威慑试图监督的村民，然后声称这是在“维护选举秩序”。这一情节深刻暴露了基层选举监督的深层矛盾：选民的合法监督权被错误地定性为“破坏选举”，而真正破坏选举公开性的行为，却在公权力的默许甚至配合下畅行无阻。

临沂市毛庄村民参加投票

　　投票后进行计票，以维护秩序的名义扯上警戒线，实际上侵犯了村民的监督权。

　　正是因为计票过程完全不透明，村民普遍对“村书记候选人得600多票”这一结果产生严重质疑，认为存在选票作弊的嫌疑。这也是村民在选举后坚持要求重新计票的直接原因。而国家公务员考试从笔试阅卷到面试打分，全程录像、双盲评审、成绩公开可查，两套制度在监督标准上的差距，令人深思。在这里选举现场，候选人如同考生，老百姓是监考老师。一个学生平常考试不及格，到了期末考试，突然90分，老师有理由重新阅卷，重新核查。 现场的警戒线，就好像学生把监考老师隔离在考场之外一样。

　　统计票数之后，没有张贴，不到30秒，立刻把黑板上的记录纸收起来。

　　(四)离任审计的前置缺失

　　《村民委员会组织法》第四十条规定，“离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布”。然而，兰山街道未对毛庄村上一任村干部开展任何审计工作。以毛庄村为例，全村1400亩土地在2002、2003年已被征用，现在村民又发现还有127.5亩集体土地被其他单位占用。村集体在征地补偿款的分配、集体留用地的经营等方面涉及大量资金往来。审计缺失意味着村民在投票前，无法了解村支部书记(同时也是村主任候选人)在任期间的财务行为是否合规。审计不通关，换届不应启动，但法律未明确违反此规定的选举效力。这好比公务员录用不进行政审就宣布录取——程序上不可思议，却在基层选举中成为常态。

　　在5月26日下午，兰山街道换届办来电话，说兰山街道都没有进行审计，对于国家村民组织法有审计这一事项，他不知情。过了20分钟又来电话，说知道有审计这件事，现在由兰山街道经管站在负责。至于是否张贴在毛庄村公告栏，或者能否给村民一份审计报告，他均不知情。村民在不断维权中发现的被侵占的127.5亩集体土地是否被纳入了审计的统筹范围，我们还需拭目以待。

　　(五)救济渠道的空转

　　12日选举结束后，笔者与其他村民于5月13日向兰山区换届信访接待处提出书面举报，明确要求公开重新计票、公布离任审计结果。兰山区换届信访接待处工作人员给上级兰山区组织部汇报，并通知指令兰山街道“去执行”。然而，从5月13日至26日，兰山街道迟迟没有任何实质性行动，反而劝举报人撤回举报。审计报告开始说都没有，后来又改口询问经管站。而询问每一位候选人的主任票数，委员票数，至今没有结果，这个票数，很难回答吗?一定是很难回答的。 兰山区换届信访接待处的上级是组织部门，笔者认为选举的事情上级应该是兰山区人大委员会。法律规定了举报权，却没有规定处理时限和问责机制。公务员考试有严格的复核申诉程序和时限规定，而基层选举的申诉却无限期拖延，这正是“权责倒挂”在救济层面的体现。

　　三、权责倒挂：用国家公务员考试的标准审视基层选举

　　(一)权力与责任的不对等

　　一个通过国考进入机关的一级科员，职责是执行具体业务——撰写材料、流转文件、核对数据。他的权力是“程序性”的，受层级审批制度严格约束。

　　而一个村主任，尤其是实行“一肩挑”后的村支书兼村主任，其实际掌控的范围包括：决定集体土地的流转与分配;掌管村集体企业、物业等经营性资产，规模可达数千万元甚至上亿元;分配上级下拨的乡村振兴资金和惠农补贴;评定低保户、审批宅基地、决定村福利发放。

　　以毛庄村为例，据说全村1400亩土地已被全部征用，村民成为失地农民，据维权村民说，还有127.5亩土地被其他单位占用，这些征地补偿款的分配、集体留用地的规划、村民后续的生活保障，购买失地保险，村主任均拥有极大的话语权。从寻租空间和民生影响力看，一个村干部的实际能量远超一个科级干部。然而，选拔前者用了全国统一、层层把关、作弊入刑的精密制度;选拔后者却用了一套程序模糊、监督分散、违规成本极低的选举办法。这就是“权责倒挂”悖论。

    

　　(三)参照国家公务员考试标准规范基层选举的必要性

　　公务员考录之所以严格，不是因为科员的权力大，而是因为这套制度的公信力关乎国家治理的整体质量。基层选举同样如此——它关乎数亿农民的政治权利，关乎党在基层的执政根基，其公信力要求丝毫不低于公务员考录。将国家公务员考试中行之有效的制度要素引入基层选举，不是要把村委会变成行政机关，而是要让民主选举的程序保障，配得上它所承载的权责分量。

　　四、候选人资格审查：标准必须像公务员考录一样全国统一

　　(一)计划生育问题的执行滞后

　　2021年中央决定明确“将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩”，2025年新修订的《村委会组织法》规定“被开除中国共产党党籍，因犯罪受过刑事处罚、利用宗族或者黑恶势力从事非法活动，组织或者参加非法宗教活动或邪教活动的，不得作为候选人。”不能参选情形中不包含违反计划生育政策。然而，一些地方仍沿袭旧例，以“违反计划生育”为由否决候选人资格，更严重的是“选择性适用”——有关系的不限，提意见的卡住。公务员考录绝不允许这种“法外设限”和“选择性审查”，基层选举同样不应该允许。

　　(二)失信被执行人的资格争议

　　各地普遍建立“负面清单”将失信人员排除在外，这种“法外设限”因缺乏统一法律依据而容易沦为工具化审查的手段。公务员考录的资格审查有全国统一规定，基层选举也应严格限定资格限制的法定情形，确需增设的限制应通过修改法律上升为全国统一规定。

　　五、用国家公务员考试的标准重构基层选举制度

　　(一)程序刚性化

　　选举委员会产生应全程录像备案，引入上级人大和民政部门派员监督。计票环节应立法明确“1米监督线”，多机位直播录像封存。委托投票可开发政务App实名委托系统，办理期限延长至选举前10个工作日。

　　(二)资格标准化

　　建立全国统一的候选人资格“负面清单”，严格限定法定禁止情形。审查标准必须公开透明，接受当事人申诉。

　　(三)审计前置化

　　将“审计未完成或结果未公布，换届选举不得启动。”升级为禁止性条款，明确违者选举无效。推广第三方异地审计，审计报告须在村务公开栏公示不少于15天。审计报告公开时间应该在选举一个月前。

　　(四)误工费法定化

　　修改法律，明确村民参选有权获得误工补助，经费由县级财政列入预算、专款专用、直接打入个人账户，不得由村干部分发现金，切断“选择性施恩”的制度空间。同时探索远程投票等替代机制，保障流动人口的选举权。(毛庄村关于误工费的说法是，村民听到消息，书记如果当选就发100元误工费，他如果不能当选，就不发了。这实际上是用集体资金为自己拉票。)

　　(五)就职宣誓制度化

　　当前，国家主席、总理、省长等国家工作人员在就职时均须公开进行宪法宣誓，这一制度有效彰显了宪法权威、强化了履职责任。然而，管理数千村民、支配上亿元集体资产的村委会主任，却缺少相应的就职仪式。建议参照宪法宣誓制度的精神，建立村(居)委会成员的集体就职宣誓制度：换届选举完成后，由乡镇人民政府(街道办事处)统一组织新当选的村(居)委会主任及委员，在乡镇(街道)大会堂举行集体宣誓就职大会，当场颁发当选证书，面向国旗庄严宣誓。宣誓内容包括忠于宪法法律、恪守职责、廉洁奉公、接受人民监督等。宣誓仪式可与履职培训、廉政谈话等配套进行。目前广东东莞、中山、肇庆，湖南湘乡等地已有成熟的地方实践，可在总结地方经验的基础上形成全国统一制度。

　　就职宣誓与误工费法定化共同构成了基层选举的保障闭环：误工费保障村民的权利行使，宣誓仪式增强当选干部的责任意识，一个是“权利保障”，一个是“责任强化”，双管齐下，基层选举才能真正配得上它的分量。

　　(六)刑事责任法定化

　　现行《中华人民共和国刑法》第二百五十六条【破坏选举罪】规定：“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”其适用范围明确限定于“选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时”，村民委员会作为基层群众性自治组织，不在其适用范围之内。

　　这意味着，破坏村委会选举的行为，即使在情节严重的情况下，也只能依据《村委会组织法》宣布当选无效，或依据《治安管理处罚法》处以行政拘留，无法追究刑事责任。违法成本过低，是村委会选举中舞弊行为屡禁不止的制度原因之一。以毛庄村为例，即使查实选举中存在伪造委托书、虚报票数等行为，相关责任人也不会面临刑事追诉。这种法律保障力度的不足，与村委会选举所承载的重大权责极不相称。

　　建议修改刑法第二百五十六条，将适用范围扩展至“村民委员会、城市居民委员会选举”，或参照其立法精神增设独立的“破坏基层自治组织选举罪”。这一修法的法理依据在于：《宪法》第三十四条明确规定，“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”临沂市毛庄村的选举存在严重的违反宪法的限制村民选举权的行为。

　　另根据《宪法》第一百一十一条的规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。这一基层群众性自治制度也是我国的基本政治制度之一，其法律保障力度应当与制度地位相匹配。破坏人大代表选举最高可判三年有期徒刑，而破坏村委会选举——这一同样关系到数亿农民基本政治权利的行为——却无法追究刑事责任，这本身就是一种需要纠正的“权责倒挂”。

　　宣誓就职，增强责任感，是正向激励;入刑追责，提高违法成本，这是反向约束。两者合在一起，是从"选出来"到"管起来"再到"违法必究"的一个闭环。

　　(七)监督司法化

　　建立选举违法举报的限时办结制度(如7个工作日)，超期未处理追究乡镇政府行政责任。畅通选举无效诉讼渠道，推广“选举观察员”制度，引入人大代表、政协委员、媒体等第三方力量。

　　六、从农村到城市：制度的普遍适用

　　本文虽以毛庄村为案例，但所揭示的问题绝非农村独有。城市社区居民委员会选举同样面临程序失范、监督乏力、参与度低的困境。

　　根据国家统计局数据，2025年末全国总人口约14.05亿人，其中乡村常住人口约4.51亿人。根据民政部截至2025年12月31日的数据，全国共有村民委员会484558个(约48.46万个)，居民委员会124308个(约12.43万个)，合计超过60万个基层群众性自治组织。根据2025年全国1%人口抽样调查的年龄结构推算，全国18周岁以上人口约11.33亿人。按城乡人口比例估算，农村18周岁以上选民约3.64亿人，城镇约7.69亿人。这是中国人民政治生活中覆盖面最广的民主实践。

　　本文提出的七项制度重构建议——程序刚性化、资格标准化、审计前置化、误工费法定化、就职宣誓制度化、刑事责任法定化、监督司法化——在法理上普遍适用于城乡基层选举。

　　七、结语：让基层选举配得上它的分量

　　从毛庄村一个案例，我们看到的是国家治理现代化中最基础、也最薄弱的环节。国家公务员考试的标准，不应只是选拔公务员的标尺，更应成为所有关乎公共权力的选举制度共同的参照系。当那个掌管上千亩土地和上亿元资产的岗位，其选拔程序开始像公务员考录一样严格、规范、可监督，当选者手捧任命证书在国旗下庄严宣誓，而破坏选举的行为将受到刑法的严厉追究时，基层治理的现代化才算真正扎下了根。

　　村民委员会(居民委员会)的基层选举，值得也应该严肃对待，应该用国家公务员的考试标准来进行全国的统一规范。否则，在全国人民心中，基层选举成了一项有法不依，违法不究的，最玩笑、最儿戏的一项政治活动。他的成功与否，严重的影响着党的权威和形象。

　　习近平总书记先后在2016年和2026年哲学社会科学工作座谈会上的重要讲话，贯穿着一条清晰的红线：哲学社会科学必须扎根中国大地，回应人民关切，建构中国自主的知识体系。作为这场选举的亲历者和监督者，笔者深切地感受到，最真实的学术问题是从基层的泥土里、在村民的诉求中生长出来的。用亲历者的视角发现问题，用学术的语言分析问题，用建设性的态度提出对策。

　　基层群众自治选举，作为数亿农民行使政治权利的基本方式，正是哲学社会科学应当深耕的领域。从学科属性看，它横跨政治学、法学、经济学、社会学和治理学，是一个典型的交叉学科研究领域：政治学关注选举权利的实现形式，法学研究选举程序的规范与保障，经济学审视集体资产的分配与管理，社会学剖析选举中的权力结构与社会关系，治理学聚焦全过程人民民主在基层的落地路径。一言以蔽之，基层选举的每一个程序、每一项权利、每一笔资产，都在哲学社会科学的关怀范围之内。本文所探讨的“权责倒挂”问题，正是从中国基层政治实践中生长出来的学术命题，它回应的是数亿农民对公正选举的期盼，贡献的是用中国话语解释中国实践的理论思考。

　　回应“人民之问”，就是要让每一个农民的选票都有分量;回应“时代之问”，就是要用制度的力量，让全过程人民民主在最基层的土壤里生根发芽。这不仅是完善基层群众自治制度的需要，更是夯实党的执政根基、推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

　　从更宏阔的视野看，中国的基层群众自治选举，不仅是中国特色社会主义民主政治的基石，也为人类政治文明贡献了独特的中国方案。当前，全球许多国家都面临着基层治理中公民参与度低、选举程序失范、权力监督乏力等共同难题。中国拥有约48万个村委会、12万个居委会，涉及农村约3.64亿、城镇约7.69亿选民，是当今世界规模最大的基层民主实践。其所践行的“全过程人民民主”理念——将民主贯穿于选举、协商、决策、管理、监督的全过程，而非止步于投票的一瞬间——为世界各国探索基层善治提供了新的思路和借鉴。当每一个村庄的选举都能做到程序公正、权责对等、监督有力，中国基层民主的实践就将不仅造福亿万人民，也将为人类政治文明的进步作出贡献。

　　致谢：本文在资料整理和文字润色阶段使用了AI辅助工具。论文的核心观点(权责倒挂)、分析框架(七个维度)、案例素材(毛庄村选举、现场细节等)均由作者独立完成，作者对全文内容承担全部学术责任。

2026年5月26日

　　参考文献：

　　[1] 《中华人民共和国村民委员会组织法》(2025年修订)

　　[2] 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(2025年修订)

　　[3] 《中华人民共和国公务员法》(2018年修订)

　　[4] 《中华人民共和国刑法》第二百五十六条

　　[5] 《山东省村民委员会选举办法》

　　[6] 《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》

　　[7] 中共中央、国务院，《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，2021年

　　[8] 习近平，《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》，2016年5月17日

　　[9] 习近平，《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》，2026年5月17日

　　[10] 中共中央、国务院，《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，2021年